De rechtbank Den Haag heeft op 16 februari 2021 vonnis gewezen in de zaak tussen Stichting Viruswaarheid.nl tegen de Staat der Nederlanden, in het bijzonder het Ministerie van Algemene Zaken, alsmede het Ministerie van Justitie en Veiligheid, Directie Rechtsbestel, Afdeling Rechtspraak & Geschiloplossing.
De feiten voorafgaand aan de zaak:
Op 21 januari 2021 stemde een meerderheid van de Tweede Kamer in met het voornemen van het kabinet tot het invoeren van een tijdelijke avondklok. Daarbij is gebruik gemaakt van een bevoegdheid, die een grondslag ontleent aan de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg). Daarbij is bij koninklijk besluit, artikel 8 eerste en derde lid van de zojuist genoemde wet in werking getreden. Met toepassing van artikel 8 lid 3 van voornoemde wet is daardoor de Tijdelijke regeling landelijke avondklok gepubliceerd (kortgezegd: ‘de Tijdelijke regeling’). De instelling van de avondklok was gericht op het voorkomen van verstoring van het door pandemie al onder druk staande maatschappelijk leven en veiligheid, bezien vanuit drie pijlers waarop het kabinetsbeleid ter bestrijding van de epidemie is gestoeld.
De vordering:
Viruswaarheid en anderen vorderen dat de Staat op wordt gedragen het koninklijk besluit en de daarmee verbonden Tijdelijke regeling buiten werking te stellen. Zij voeren daartoe aan dat de Staat onrechtmatig handelt, door de avondklok in werking te laten treden, via een bevoegdheid ontleent aan de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag. Viruswaarheid voert aan dat er géén sprake zou zijn van een uitzonderlijke en spoedeisende noodsituatie. Zij voeren tevens aan dat de avondklok een inperking is van de grondrechten van burgers. Tenslotte voeren zij aan dat de avondklok niet kan worden verenigt met het proportionaliteitsvereiste en het vereiste van subsidiariteit.
De rechtbank:
De rechtbank oordeelt als volgt. De Staat erkent dat de avondklok een inperking is van het recht op bewegingsvrijheid en het recht op persoonlijke levenssfeer. De rechten zijn verankerd in artikel 2 EVRM en artikel 8 EVRM, alsook in artikel 10 van de Grondwet. De Staat oordeelt echter dat de situatie rondom de coronacrisis dusdanig ernstig is, dat er sprake is van een spoedeisende en uitzonderlijke situatie die activering van artikel 8 eerste en derde lid van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag en de daaraan verbonden bevoegdheden rechtvaardigt. Volgens de Staat is aan de vereisten van zowel proportionaliteit als subsidiariteit voldaan.
De rechtbank oordeelt echter dat de wet bedoeld is om te voorzien in noodmaatregelen. De wet is bedoeld om noodmaatregelen in werking te kunnen stellen. Er dient, aldus de rechtbank, wel sprake te zijn van “buitengewoonlijke omstandigheden die ingrijpen met spoed noodzakelijk maken”, om de wet zogezegd te activeren. De noodzaak voor een beperking op grondrechten dient dan ook, volgens de rechtbank, evident aanwezig te zijn.
De rechtbank geeft aan dat de Staat voldoende heeft onderbouwd dat er sprake is van een situatie die grote zorgen baart. Het is dan ook aan de Staat om de maatregelen te treffen die noodzakelijk worden geacht in het belang van de bestrijding van de pandemie, in het licht van de volksgezondheid. Hierbij komt de Staat een grote mate aan beleidsvrijheid toe. De Staat dient echter wel te waken dat het vereiste van proportionaliteit en subsidiariteit in acht worden genomen. Tevens dient de Staat te zorgen voor legitimiteit.
De rechtbank kon echter de argumenten van Viruswaarheid volgen. Zo is de rechtbank van oordeel dat een zwaarwegende maatregel als een avondklok onder de gegeven omstandigheden niet via de weg van de Wbbbg en de daaruit volgende ministeriële regeling had mogen worden ingevoerd. De rechtbank geeft daarbij aan dat de Staat de gestelde ‘superspoed’ om een normaal wetgevingstraject af te wachten, onvoldoende heeft onderbouwd. Daardoor is niet aan de bijzondere eisen voor activering van de Wbbbg voldaan.
De rechtbank wijst daardoor de vordering van Viruswaarheid toe en gelast de Staat artikel 8 lid lid 1 en 3 Wbbbg buiten werking te stellen. Daardoor vervalt ook de Tijdelijke regeling (de avondklok).
Waarom wordt dit vonnis zo uitgesproken?
De rechtbank refereert in het vonnis naar de bedoeling van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg). Volgens de Memorie van Toelichting behorende bij deze wet, blijkt dat de Staat de behoefte had om aantal noodwettelijke bevoegdheden in beginsel ook moet kunnen worden uitgeoefend buiten het geval dat de beperkte of de algemene noodtoestand wordt afgekondigd.
De wet dateert oorspronkelijk uit 1952, en had dan ook tot doel om in situaties van noodtoestand een uitkomst te bieden. De Memorie van Toelichting van toentertijd geeft daarbij het volgende aan: “Om deze redenen oordelen de ondergetekenden het noodzakelijk, bij de wet zodanige voorzieningen te treffen, dat aan het burgerlijk gezag in buitengewone omstandigheden betere mogelijkheden worden geboden om de handhaving van de openbare orde, rust of veiligheid te verzekeren.”
Sinds 1952 is de wet nooit toegepast, tot januari 2021. De eerste keer dat de wet werd toegepast, is dus voor het inwerkingstellen van de avondklok.
Artikel 1 van de Wbbbg bepaalt dat ingeval buitengewone omstandigheden dit noodzakelijk maken, bij koninklijk besluit, artikel 8 lid 1 en artikel 8 lid 3 van de wet, in werking kunnen worden gesteld.
Artikel 8 ziet op het in werking laten treden van beperkingen van het vertoeven in de open lucht.
Zoals hierboven aangehaald, kunnen staatsnoodrechtelijke bepalingen van die wet bij koninklijk besluit in werking worden gesteld in geval van buitengewone omstandigheden.
Wat zijn buitengewone omstandigheden?
‘Met de term “buitengewone omstandigheden” wordt aangegeven dat, voordat een noodtoestand kan worden afgekondigd zich feitelijke gebeurtenissen moeten voordoen die tot toepassing van noodwettelijke bevoegdheden nopen omdat de normale wettelijke bevoegdheden te kort schieten.’
Tevens dient er sprake te zijn van een situatie waardoor de nationale veiligheid in het geding is.
Wanneer is daar sprake van?
‘De nationale veiligheid is in het geding als vitale belangen van de Nederlandse staat c.q. samenleving zodanig bedreigd worden dat sprake is van – potentiële – maatschappelijke ontwrichting. Als vitale belangen zijn gedefinieerd: territoriale veiligheid (in gevaar bij aantasting van ons grondgebied), economische veiligheid (ongestoord handelsverkeer), ecologische veiligheid (leefomgeving), fysieke veiligheid (volksgezondheid) en sociale en politieke stabiliteit (bijvoorbeeld respect voor kernwaarden als vrijheid van meningsuiting).’
Daarnaast dient sprake te zijn van evenredigheid tussen het beschermen van de vitale belangen en de daarvoor in te zetten noodbevoegdheden.
Bij een keuzemogelijkheid tussen meerdere bevoegdheden, dient de minst ingrijpende bevoegdheid te worden gekozen.
In deze zaak oordeelt de rechtbank echter dat de wet is bedoeld voor situaties die geen letterlijk geen uitstel kunnen dulden, omdat sprake is van een acute noodsituatie. Hierbij valt te denken aan onverwachte dijkdoorbraak. De rechtbank oordeelt voorts dat de wet is ingezet, terwijl geen sprake was van een zodanige situatie en dat maakt het gebruik van de wet niet legitiem. De Wbbbg kan geen goede juridische basis vormen voor de voortzetting van de avondklok, aldus de rechtbank. De maatregel op basis van een noodwet mag slechts worden gegeven als zich daadwerkelijk een acute noodsituatie voordoet, die bovendien niet met andere minder vergaande middelen is op te lossen. De rechtbank oordeelt daardoor dat Viruswaarheid ’terecht’ naar voren zou hebben gebracht dat een avondklok niet kan worden ingezet om ‘het gevoel van urgentie’ onder de bevolking te vergroten. Daarnaast acht de rechtbank de stelling dat de avondklok een ‘zinvolle bijdrage’ zou kunnen leveren onvoldoende voor het activeren van de noodbevoegdheden van de Wbbbg. Tenslotte achtte de rechtbank de avondklok niet verenigbaar met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Om die reden, is de vordering aldus toegewezen.
Hoe de uitspraak in de praktijk uitpakt, valt echter nog te bezien.
Voor de volledige uitspraak zie, ECLI:NL:RBDHA:2021:1100.
